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欧洲和美国的电力发展模式启示中国电力改革

2019-6-20 10:08:42      点击:
   最近发生在欧洲的大停电出乎许多人的意料,它被看做欧美缺电、电网薄弱的信号。以欧美电力改革为榜样的中国电力改革模式跨越了西方沿用近百年的政府干预失灵市场模式,而选定了流行的市场竞争模式,“市场机制”是绕不过去的一关,如何使市场成为配置资源的主力,将是一个越来越清晰的改革焦点。
   欧美电力改革一度被称为中国电力改革的“教科书”,现在,这本教科书出现了升级版本——美国剑桥能源咨询公司研究协会(CERA)于2006年10月底完成了《国外电力改革对中国的启示》研究报告。笔者日前采访了CERA主持《国外电力改革对中国的启示》研究项目的高级研究员张驰博士。
从挖掘效率到吸引投资
   张驰认为,中国电力改革启动四年来,作为参照系的世界电力改革进程比人们预想慢得多,至今尚没有一个国家按“教科书”的路线图完成“发、输、配、售”四个环节的完全拆分,欧美建立“成熟市场”基础上“挖掘效率挤出额外挤压效率”(挖掘效率)的设计正在经受缺电和环保限制的困扰。吸引电力投资成为一个越来越严重的问题。
   美国电力体制正处于“一半管制一半自由”的“杂交混合模式”中,2005年出台《新能源法》被认为是“认可现状的制度修补”。为鼓励企业对电网投资,美国联邦能源监管委员会宣布对电网投资者返还或缓征所得税,并提高合理利润率。天然气价格飙升后,新的发电商选择了以煤发电,而且,人们越来越多地讨论上核能项目,“旧的核电厂续订许可证的困难变小了”。
   “联邦政府最近鼓励电网和清洁能源的政策,都需要承担巨大的环保压力,充分说明美国对电力投资的重视。”张驰说:“中国电力改革之初,有两种误解,一种认为发达国家不需要电力投资,中国这样的发展中国家才需要。可目前看来,吸引投资是一个共同的挑战。另一种误解是,应把注意力放在发电竞争上,可是近几年来,越来越多的国家发现如果电网缺乏投资的话,电力市场的基础就难以保证。”
   但吸引发电投资并不容易。由于巨大的额度和周期,投资人往往需要充分的承诺。美国加州电力改革失败的教训证明:长期过渡合同是保证市场稳定的基础。另一个“普适原则”是:输配环节彻底独立于市场交易之外,以打消市场参与者对公平竞争的顾虑。
   但是,这些问题在中国变得有些特殊,2002年取消长期购电合同后,一面是国有发电集团跑马圈地,一面是外资兴趣由建厂转向股市,而民间资本受限于资金和渠道,在小火电或小水电中试水。已经进场的发电商担心的是公平问题,而潜在的危险在于,新的投资者不敢进入。
   中国经济的快速增长,难道不足以打消外资的顾虑吗?
   “太平洋彼岸的投资人看重监管的风险和明确的回报率。中国的电力改革没有确切的时间表,只有国企敢于投资。2002年以后,外资中搞电厂的都撤了,进来的都是买股票买债券的。”张驰说:“韩国电力公社、香港美亚以及东南亚一些熟悉中国制度文化的公司,胆子相对大一些。”
   问题的核心并不是中国的五大发电集团能否满足电力发展需要,而在于发展质量失去了标准。“中国引进外资很大程度是为了用外企标杆,给中国企业形成压力。但在发电企业,这种压力没有,外国人都撤走了”。
   更为困难的是电网投资,在拥堵路段,法拉利也未必能跑过三轮车,电力市场的“拉力赛”将受制于薄弱的电网。与世界平均水平10.50.7的发、输、配电投资相比,中国的比例是10.230.2,投资的长期不平衡开始清晰显现。但对于加大电网投资,人们还存在争议,强大的电网被视为垄断的工具和象征,国家电网公司对特高压电网的投资计划引发了众多的质疑。相比于巴西成功地利用节点电价法吸引输电设施投资,中国电网项目基本靠银行贷款,电网公司的上市计划屡被搁置。
市场不追求行政区划
   “现在欧盟的电网有点像中国的电网,中国电网要打破省际壁垒,欧盟要打破国与国之间的割据,都需要促进电网投资、加强电力联网的政策。”张驰说。
   欧盟为确保电力联网成为成员国的能源“公交系统”,针对17个成员国未遵循电力和天然气指令的改革方向的行为于2006年4月启动了50项相关诉讼,2007年7月欧洲将运行统一电力市场。在欧洲做出加强联网“同步电网,越大越好”的市场一体化选择的同时,中国专家还在为电力市场的范围和模式争论不休。
   张驰认为,电力市场是辅助商业电力交易的,而不是限制或强制这些交易的。它不是一个政区或地理概念。例如,美国纵横多个州的PJM电力市场就只包括某些州的一部分而不是全部。在PJM市场范围内也有不参与竞争而按传统监管方式供电的局部地区。一方面,市场需要起于某一地点,但最重要的是它是活的,要随着电力交易和电网的发展而扩展。建立一个统一、有效的电力市场需要强有力的政治授权。例如英国及瑞典等北欧国家,由于强大的国家意志,确保了国内市场与邻国的真正融合,从而真正实现了电力市场的开放。
   另一方面,又要防止人为地按传统政府管辖区的概念定义市场范围。目前中国的电力改革刻意强调建立6大区域市场并排除任何其他考虑(可否修改得中性一些,比如“目前在电力市场建设中囿于省级还是区域级的行政划界会限制电力交易的发展”)。实际上,这样做也没有抓住建立市场的实质:只有交易的平台和自愿自主交易的买卖双方,而不是政府捆绑的交易。
   能源资源远离负荷中心并不是中国特有的国情。与中国一样,印度、巴西、俄罗斯和美国等国土大国都有远距离输电的问题,有偏远地区的廉价电力向负荷中心销售的市场趋向。他们的经验证明,批发市场的竞争对于资源优化具有重大意义。例如美国的PJM区域市场目前正在向南部和中西部扩张,其边界并非人为界定,新的发电资源使大批市场上的消费者受益,尤其是天然气价格高并且不稳定的时候,更大区域的资源配置是其市场成功的主要表现之一。
   国家、区域、省级电力市场之间是水火不容还是彼此开放?国内争鸣不能掩盖市场的声音:交易机会的损失是效率和社会福利的真正损失。
日渐清晰的改革焦点
   电力改革的基本争论被称为工程师与经济学家的争论,但大家又同时认为要走一条符合国情的路。语焉不详的是,工程师的思维与经济学家的思维该如何结合?中国电力改革的“国情”究竟是什么?
   “工程师的思维方式并不是真正影响中国电力改革的因素,真正的因素是人们从理论上没有建立起对市场的充分信任。”张驰说。
   张驰追本溯源,指出中国电力改革与西方起点不同。西方电力改革之初的“国有国营”和“私有国监”的传统模式,依然是市场模式,只是改革后引入了竞争。在中国,政府是资源调配的掌控者和决策者;而在西方,电力按市场来配置,各方要受到维护市场公平的法律制度约束。
   由于电力的网络物理特性,市场失灵在所难免,西方国家政府在尽量模拟市场环境的方式来纠正市场失灵,比如实行排污权交易,或制订能源政策,采用税收、监管融资成本、电价和利润率等手段克服垄断、减少污染和吸引投资。相比而言,西方的这些政策往往可以收到良好的预期效果而又不以扭曲能源市场为代价。

   这就好像政府所做的是修复路面和红绿灯,而不是代替企业踩刹车或加油门,现在国内的注意力越来越偏移到拆分上,似乎手段成了目的,可谁能说清楚,拆分之后是什么? 

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